近來，南京將“在句容、溧陽、儀征等毗鄰地區(qū)探索設(shè)立特別合作區(qū)”的消息引發(fā)廣泛關(guān)注。觀潮君注意到，這一消息來自1月25日《新華日報》頭版文章《爭先進位，南京提升城市首位度》。

文末說，“南京市發(fā)改委相關(guān)負責人介紹，南京將積極爭取南京都市圈納入國家布局，實打?qū)嵧七M寧鎮(zhèn)揚同城化，在區(qū)域發(fā)展中發(fā)揮龍頭帶動作用。今年將加強寧句先導(dǎo)區(qū)綜合交通網(wǎng)絡(luò)銜接，推動區(qū)域高速公路差別化收費，在句容、溧陽、儀征等毗鄰地區(qū)探索設(shè)立特別合作區(qū)，拓展城市發(fā)展新空間。”

“在句容、溧陽、儀征等毗鄰地區(qū)探索設(shè)立特別合作區(qū)，拓展城市發(fā)展新空間。”短短30余字，意味深長。這不僅被視為南京向東部發(fā)展的重要信號，也是加快推進寧鎮(zhèn)揚一體化發(fā)展的重要舉措。那么，到底什么是“特別合作區(qū)”?南京在句容、溧陽、儀征等毗鄰地區(qū)設(shè)立“特別合作區(qū)”意味著什么?釋放了什么信號?

全國首個特別合作區(qū)：深汕特別合作區(qū)

這個相對陌生的詞匯，其實并不是個新事物。早在2011年，廣東省委、省政府在汕尾海豐圈定468.3平方公里的土地，設(shè)立深汕特別合作區(qū)。

深汕特別合作區(qū)距離深圳市中心約100公里，離深圳地界60公里。其前身為2008年成立的深圳(汕尾)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移園，到2011年擴容升格為深汕特別合作區(qū)。合作區(qū)規(guī)劃范圍包括汕尾市海豐縣鵝埠、小漠、鲘門和赤石四鎮(zhèn)，合作期限為30年，至2040年止。

從設(shè)立初衷來說，這是個謀求雙贏的策略。深圳，是一座從“超小地盤”上生長出的“超大城市”。它很“小”：陸地面積不足2000平方公里，在廣東省內(nèi)排名倒數(shù)第三，不到廣州、上海的1/3，不到北京的1/8;它又很“大”：2017年深圳GDP高達2.23萬億元，超過廣州追平香港，實際管理人口超過2000萬人……空間資源短缺，是深圳歷經(jīng)40年飛速發(fā)展的“不可承受之痛”，向外擴張是必然之路。相較之下，汕尾是GDP排名廣東倒數(shù)的欠發(fā)達地區(qū)，在地價、勞動成本等方面有相對優(yōu)勢，在承接深圳產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移中有著巨大吸引力。而且，汕尾本就是深圳對口幫扶的對象，設(shè)立合作區(qū)不僅有助于深圳突破空間資源短缺的限制，也能幫汕尾加快發(fā)展。

可以說，特別合作區(qū)是廣東省的首創(chuàng)，是以先富帶動后富解決個別市發(fā)展滯后下來的問題而設(shè)立的特殊的地方合作區(qū)域。其最初的實質(zhì)，就是我們相對熟悉的“飛地經(jīng)濟”。所謂“飛地經(jīng)濟”，就是兩個相互獨立、經(jīng)濟發(fā)展存在落差的行政地區(qū)打破行政區(qū)劃限制，通過跨空間的行政管理和經(jīng)濟開發(fā)，實現(xiàn)資源互補和經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展的區(qū)域經(jīng)濟合作模式。深汕特別合作區(qū)，是以“飛地經(jīng)濟”帶動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的改革試驗。

特別合作區(qū)的“特別”在哪里？

相對其他飛地園區(qū)，深汕特別合作區(qū)究竟有何“特別”之處?觀潮君以為，其最大的“特別”就在于體制機制的創(chuàng)新，除土地歸屬仍屬汕尾外，GDP統(tǒng)計、戶籍、財政、土地出讓全歸深圳主導(dǎo)，深汕特別合作區(qū)成為深圳第“10+1”區(qū)。換而言之，深汕特別合作區(qū)就是深圳的“外地新區(qū)”。

深汕特別合作區(qū)成立之初，由廣東省委、省政府派駐機構(gòu)，委托深圳、汕尾兩市共管共建，合作區(qū)享受地級市管理權(quán)限。但是，很長時間以來，深汕特別合作區(qū)一直沒有邁出實質(zhì)性步伐。根本原因就在于“兩地共管”模式導(dǎo)致“誰都不管，誰都管不了”：深圳說，不全是我的責任，這么上心干嘛?汕尾說，這是我的地，怎么干我說了算。

2017年，深汕特別合作區(qū)迎來了轉(zhuǎn)機。中共廣東省委、廣東省人民政府批復(fù)《深汕特別合作區(qū)體制機制調(diào)整方案》，決定將合作區(qū)黨工委、管委會調(diào)整為深圳市委、市政府派出機構(gòu)。2018年12月16日，深汕特別合作區(qū)揭牌，合作區(qū)由此進入“深圳的全面主導(dǎo)期”。

2018年12月27日閉幕的深圳市六屆人大常委會第二十九次會議表決通過了《深圳市人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于批準設(shè)立深圳深汕特別合作區(qū)人民檢察院的決定》，深圳深汕特別合作區(qū)人民檢察院將作為深圳市人民檢察院派出機構(gòu)，行使縣一級人民檢察院職權(quán)。這意味著，在突破行政區(qū)劃限制方面，深汕特別合作區(qū)又邁開了重要而寶貴的步伐。

可以說，正是從頂層設(shè)計上敢于突破條條框框，真正構(gòu)建起務(wù)實管用的體制機制，突破了飛地經(jīng)濟普遍存在的共建方政府的行政管理協(xié)調(diào)難、具體運營層面分歧多、經(jīng)濟發(fā)展理念差異大等問題。作為主導(dǎo)城市，深圳主導(dǎo)范圍不僅涉及產(chǎn)業(yè)布局，還包括社會管理等多個方面，深汕特別合作區(qū)可謂“飛地”模式的升級版。

當然，深汕特別合作區(qū)還有其他特點，比如“智能+智慧”加快聚集高端產(chǎn)業(yè)，城市規(guī)劃體現(xiàn)全域發(fā)展要素，公共服務(wù)配套有望“彎道超車”，多元快捷交通縮短地理距離，立法護航助推體制機制創(chuàng)新，等等。

句容、溧陽、儀征“特別合作區(qū)”值得期待

目前對于南京句容溧陽儀征特別合作區(qū)沒有更多的官方資料釋出，但前期已有很多鋪墊：

2018年10月8日，省委、省政府召開江蘇南沿江城際鐵路開工動員會。南沿江城際鐵路開工建設(shè)使句容有望進入南京的“半小時”圈，去南京、上海的距離將縮短至30分鐘、90分鐘車程以內(nèi)。

2018年12月21日，南京第一條跨市域的城際軌道交通線路寧句城際正式開工。未來句容40分鐘可到馬群，60分鐘可達新街口。

1月9日，“加快推進江蘇過江通道建設(shè)暨龍?zhí)哆^江通道開工動員會”在儀征舉行，目前龍?zhí)哆^江通道已經(jīng)開工。

縱觀深汕特別合作區(qū)的建設(shè)歷程，敢為人先、勇于創(chuàng)新，是其鮮明特色。在2017年中央八部委聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于支持“飛地經(jīng)濟”發(fā)展的指導(dǎo)意見》中，也明確提出“充分尊重基層首創(chuàng)精神，創(chuàng)新‘飛地經(jīng)濟’合作機制，積極探索主體結(jié)構(gòu)、開發(fā)建設(shè)、運營管理、利益分配等方面的新模式，有條件地創(chuàng)新政策供給，力爭在重點領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)取得突破。”南京在句容、溧陽、儀征設(shè)置特別合作區(qū)，也應(yīng)堅持改革創(chuàng)新，敢于突破現(xiàn)有的各種條條框框，在區(qū)域聯(lián)動、一體化發(fā)展中建立新的、有效的體制機制。

當然，體制機制的調(diào)整可謂“牽一發(fā)而動全身”，必須堅持系統(tǒng)思維、通盤考慮。例如，深汕特別合作區(qū)在深圳全面主導(dǎo)后，在GDP統(tǒng)計、土地出讓收入、轉(zhuǎn)戶籍、公職人員的薪酬體系等方面都有待細化。句容、溧陽、儀征設(shè)置特別合作區(qū)，也許綜合考量交通、產(chǎn)業(yè)、醫(yī)療、戶籍等多方面的因素，才能使資源得到有效配置，實現(xiàn)區(qū)域的協(xié)調(diào)發(fā)展、加快一體化進程。

從汕尾最為偏遠、最為落后的區(qū)域之一，深汕特別區(qū)逐步發(fā)展成為一個產(chǎn)業(yè)初具規(guī)模、城市配套持續(xù)提升、各項事業(yè)迅猛發(fā)展的日新月異的全新產(chǎn)業(yè)新城和濱海新區(qū)。面對這樣的“珠玉在前”，句容、溧陽、儀征特別合作區(qū)能不值得期待?